Узагальнення судової практики розгляду спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби впродовж 2012-2013 років

У З А Г А Л Ь Н Е Н Н Я судової практики розгляду спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби впродовж 2012-2013 років

На виконання листа Вищого адміністративного суду України та з метою підготовки проекту постанови Пленуму «Про судову практику розгляду спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби» Львівським апеляційним адміністративним судом було проведено узагальнення судової практики розгляду справ зазначеної категорії.

Метою дослідження є виявлення проблемних питань, які виникають під час застосування положень Закону України «Про державну службу», іншого спеціального законодавства, що регулює питання прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення із публічної служби та Кодексу законів про працю України, розгляду справ цієї категорії, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, формулювання конструктивних пропозицій для забезпечення однакової і правильної судової практики.

Об’єктом узагальнення судової практики були рішення окружних судів Львівського округу у справах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, інформація стосовно практики розгляду таких справ, надана окружними судами.

Складовими елементами правового статусу осіб публічної служби є вступ на публічну службу, умови та порядок її проходження, звільнення з публічної служби, соціальний статус осіб публічної служби. Регламентується цей статус нормами різних галузей права, серед яких норми конституційного, адміністративного, трудового, цивільного, кримінального, фінансового права - галузей права, началом у яких є публічне право. Зазначеним обумовлено складність і специфічність цього інституту та поширення компетенції адміністративних судів на спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення зі служби (пункт 2 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України). Конструкція цієї норми є визначальною для формулювання предмету позову у досліджуваній категорії справ. Так, предмет позову може стосуватися рішення керівника державного органу, постановленого за результатом проведення іспиту та відбору кандидатів на посаду в публічній службі, стягнення заробітної плати (грошового утримання), притягнення до відповідальності, надання відпустки, результатів кваліфікаційної атестації, переведення на іншу посаду, забезпечення права особи на соціальний захист під час проходження служби, звільнення з посади, зміни формулювання підстав звільнення, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу та відшкодування шкоди, завданої неправомірним звільненням, тощо.

Відповідно до частини другої статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті, визначено в Законі України «Про державну службу». З прийняттям цього Закону скоротилося застосування норм трудового законодавства у сфері відносин між державними органами та службовцями, зокрема, з питань дисциплінарної відповідальності державних службовців, порядку прийняття на державну службу, робочого часу державних службовців, оплати їх праці, пенсійного забезпечення, грошової допомоги тощо.

Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу», якщо інше не передбачено законами України, серед яких закони України «Про прокуратуру», «Про судоустрій і статус суддів», «Про дипломатичну службу», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну виконавчу службу», «Про Службу безпеки України», «Про державну податкову службу в Україні», «Про міліцію», «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ», «Про Дисциплінарний статут митної служби України», «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України», «Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту», тощо. 

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовано Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Як показав аналіз судової практики, така кількість законодавчих актів створює ускладнення під час їх застосування, зокрема, під час визначення законодавства, що є пріоритетним для розв'язання спірних правовідносин.

У зв'язку з цим слід звернути увагу на те, що за загальним правилом, під час вирішення справ досліджуваної категорії пріоритетними є норми спеціальних законів. Трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Судову практику досліджуваної категорії справ характеризують такі статистичні показники.

Львівським окружним адміністративним судом у 2012-2013 роках було розглянуто 510 справ за позовами з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби.

За результатами розгляду справ зазначеної категорії було постановлено 345 рішень, з яких 205 про задоволення позову, по 27 справах провадження було закрито, 132 позовні заяви залишені без розгляду та 6 справ передано в інші суди.

У 2012 році було розглянуто 159 справ з приводу проходження громадянами публічної служби та 147 справ з приводу звільнення зі служби.

За період 2013 року була розглянута 1 справа з приводу прийняття громадян на публічну службу. Найбільша кількість спорів за вказаний період стосувалась звільнення громадян з публічної служби (139 справ) і 64 справи було розглянуто щодо її проходження. 

За період 2012-2013 роки Закарпатським окружним адміністративним судом було розглянуто 256 справ зазначеної категорії. Серед яких з приводу прийняття громадян на публічну службу - 5, її проходження - 88 та 163 справи з приводу звільнення з публічної служби. У 199 справах судом були постановлені рішення, серед яких : 152 із задоволенням позову, 2 справи були передані в інші суди, по 3 справам провадження було закрите та 25 позовних заяв були залишені без розгляду.

До Івано-Франківського окружного адміністративного суду за аналогічний період надійшло 142 позовні заяви, серед яких 2 з приводу прийняття громадян на публічну службу, 64 справи з приводу її проходження та 76 справ з приводу звільнення з публічної служби.

За наслідками розгляду позовів даної категорії постановлено 90 рішень, у 7 випадках відмовлено у відкритті провадження, повернуто 10 позовних заяв, 30 позовних заяв залишено без розгляду та у 5 справах закрито провадження.

До Волинського окружного адміністративного суду за період 2012-2013 роки надійшло 195 справ, серед яких з приводу проходження публічної служби 55 справ та 140 справ з приводу звільнення з публічної служби.

За вказаний період було закінчено провадження у 179 справах, за результатами розгляду яких було постановлено 140 рішень, з яких 90 про задоволення позову, закрито провадження у 3 справах, 34 позовні заяви були залишені без розгляду та 2 справи передані на розгляд до інших судів.

Тернопільським окружним адміністративним судом у 2012 році було розглянуто 57 справ зазначеної категорії, з яких 3 справи з приводу прийняття громадян на публічну службу, 14 з приводу її проходження та 40 справ стосовно звільнення з публічної  служби.

У 2013 році було розглянуто 55 справ, з яких 4 справи з приводу прийняття громадян на публічну службу, 12 з приводу її проходження та 39 справ стосовно звільнення з публічної  служби.

Львівський апеляційний адміністративний суд, переглядаючи рішення судів першої інстанції у 2012 році скасував 181 постанову і 388 залишив без змін.

За період 2013 року такий показник становив відповідно 193 та 441 судове рішення.

Справи, які переглядались Львівським апеляційним адміністративним судом стосувались спорів з приводу проходження та звільнення з публічної служби.

Слід зазначити, що складовою показників Волинського окружного адміністративного суду є позови колишніх працівників митних органів щодо визнання протиправними та скасування наказів про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

При вирішенні справ за позовами до митних органів Волинський окружний адміністративний суд керувався спеціальними законами - Митним кодексом України, Законом України «Про державну службу», Дисциплінарним статутом митної служби України, а у випадках, неврегульованих ними,  Кодексом законів про працю України.

Аналіз судових справ зазначеної категорії свідчить, що припинення державної служби працівників митних органів переважно здійснювалося за порушення Присяги державного службовця. При розгляді справ судом з’ясовувалось питання про наявність обставин, що свідчать про порушення працівником Присяги та підстав у зв’язку із цим прийняття суб’єктом владних повноважень рішення про припинення державної служби.

Основними підставами для задоволення адміністративних позовів було недоведеність відповідачем правомірності своїх дій при прийнятті наказів щодо позивача, а тому таке звільнення з посади було здійснено без законних для цього підстав. Львівський апеляційний адміністративний суд, переглядаючи дані рішення, погодився із висновками суду першої інстанції із зазначенням, що порушення не охоплюються змістом Присяги державного службовця, яка передбачає обов’язковою ознакою несумлінне виконання державним службовцем своїх обов’язків, а тому не можуть бути підставою для припинення перебування на державній службі в митних органах відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу».

Стосовно дотримання гарантій при прийнятті на роботу та звільненні з роботи, визначених Кодексом законів про працю України, у відносинах з питань публічної служби Волинський окружний адміністративний суд, задовольняючи позов про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, дійшов висновку, що відповідачем не було враховано приписи статті 42 цього Кодексу, якими визначено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв’язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці. Крім того, відповідно до частини другої статті 40 Кодексу законів про працю України, звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Таким чином, Законом чітко визначено, що розірвання трудового договору з працівником в зв’язку із скороченням чисельності або штату працівників з ініціативи власника може мати місце лише у випадку, коли неможливо перевести працівника за його згодою на іншу роботу та з обов’язковим врахуванням власником наявності в конкретного працівника переважного права залишення на роботі.

Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців закріплені в таких нормативних актах, як Кодекс законів про працю України, Закон України «Про державну службу», інших спеціальних законах, статутах і положеннях про дисципліну.

Залежно від органу, в якому працює службовець, а також від покладених на нього завдань найпоширенішими проступками є невиконання чи неналежне виконання службових або посадових обов'язків та порушення трудової дисципліни.

Щодо дисциплінарних стягнень, то у більшості випадків застосовують догану, звільнення, попередження про неповну службову відповідність та затримку до одного року у присвоєнні чергового рангу. Часто позбавляють премії одночасно з оголошенням догани. Крім того, до особливих категорій службовців, наприклад, працівників міліції, застосовують інші заходи стягнення, закріплені у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ: зауваження, усне зауваження, пониження у спеціальному званні, звільнення з органів внутрішніх справ.

У більшості випадків за порушення трудової дисципліни державному службовцеві виносять догану. За своєю суттю таке стягнення має більше попереджувальний, виховний характер, особливих обмежень не спричиняє, окрім позбавлення права на заходи заохочення (наприклад, премію).

Статтею 14 Закону України «Про державну службу» передбачено, що до державних службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу як попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Загальний строк накладення адміністративного стягнення передбачено статтею 148 Кодексу законів про працю України, зокрема дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Крім того, такі строки передбачені, нормами спеціального законодавства, зокрема, статтею 16 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України встановлено, що дисциплінарне стягнення накладається у строк до одного місяця з дня, коли про проступок стало відомо начальнику, а у разі проведення за фактом учинення проступку службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення на осіб рядового і начальницького складу дисциплінарне стягнення може бути накладено не пізніше одного місяця з дня закінчення службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, не враховуючи періоду тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці. Проте, дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку. У цей період не включається строк проведення службового розслідування або кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Аналогічні строки встановлено і пунктом 25 Дисциплінарного статуту митної служби України.

Під час вирішення питання щодо дотримання позивачами строків звернення до суду, на думку суддів окружних судів, правильним є застосування норм трудового законодавства до тих випадків публічної служби, де спеціальним законом не визначено іншого строку.  

Причинами звернення до суду були незгода із рішенням суб’єкта владних повноважень про застосування дисциплінарного стягнення, звільнення з посади з підстав, непов’язаних із дисциплінарним провадженням, незгода із рішенням про неврахування періоду роботи стажистом в стаж роботи для отримання доплат за вислугу років та в стаж роботи, що дає право на відставку, стягнення коштів (надбавки за високі досягнення у праці за виконання особливо важливої роботи; одноразової премії), право на які, як вважав позивач,  у нього є у зв’язку із скасуванням наказів про притягнення до дисциплінарної відповідальності, не нарахування та невиплата одноразової грошової допомоги як інваліду внаслідок травми, пов’язаної з виконанням обов’язків військової служби.

При розгляді справ зазначеної категорії у судів виникали проблемні питання з приводу можливості врахування суми допомоги по безробіттю, отримані позивачем, під час обчислення виплат за час вимушеного прогулу, стосовно права позивачів, якими є центри зайнятості населення на звернення до суду з позовами до органів державної влади із зворотною вимогою про відшкодування сум виплаченої допомоги по безробіттю, у разі поновлення його на службі, можливості залучення до участі у справі в якості третьої особи на стороні відповідача працівника, прийнятого на публічну службу на посаду позивача, строків звернення до суду працівників органів внутрішніх справ, вираховування податку з доходів фізичних осіб при обчисленні сум заробітної плати за час вимушеного прогулу, а також чи включається сума податку в суму заробітної плати, яка зазначається в постанові суду, стосовно дати поновлення на публічній службі особи, які після звільнення були працевлаштовані на іншій роботі, щодо порядку звільнення особи з публічної служби в день перебування на лікарняному, співвідношення строків звернення до суду з позовом про стягнення заробітної плати, передбачені ст.99 КАС України та ч.2 ст.233 Кодексу Законів про працю України та можливість застосування такого строку, визначення періоду, за який стягується середній заробіток за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік, в разі порушення строків розгляду даного питання з вини органу, який розглядає трудовий спір, стосовно права суду вирішувати питання про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи в разі відсутності ініціативи позивача, підстав виплати середнього заробітку або різниці в заробітку за час затримки роботодавцем виконання рішення органу, який розглядав трудовий спір про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, якщо працівник (позивач) не звертався до органів державної виконавчої служби за примусовим виконанням постанови суду, а також особливості відшкодування моральної шкоди у разі порушення прав осіб, які проходять публічну службу, зокрема визначення належного відповідача та способи відшкодування моральної шкоди у відносинах публічної служби, в тому числі можливість відшкодування моральної шкоди шляхом зобов’язання керівника органу публічно вибачитися перед колективом за незаконне звільнення, можливість застосування до відносин публічної служби положення статті 237 Кодексу законів про працю України щодо покладання на службову особу, винну в незаконному звільненні або переведенні працівника на іншу роботу, обов'язок покрити шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації у зв'язку з оплатою працівникові часу вимушеного прогулу або часу виконання нижче оплачуваної роботи, а також визначення процесуального статусу посадової особи.

Крім того, під час розгляду справ про стягнення заробітної плати виникали проблеми при визначенні їх юрисдикції.

Зокрема помилково відкривались провадження по справах зазначеної категорії за позовами до органів місцевого самоврядування осіб, які не перебували на публічній службі, а працювали на підставі контракту.

Таким чином, справи про стягнення заробітної плати (грошового утримання) за час вимушеного прогулу або виконання нижче оплачуваної роботи у зв’язку з незаконним звільненням або переведенням, за умови, коли така вимога не заявлялася одночасно з вимогою про поновлення на роботі, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосуються проходження особою публічної служби.   

Стосовно Застосування Закону України «Про судовий збір» у відносинах з питань публічної служби слід зазначити наступне.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» (із змінами та доповненнями, внесеними Законами України від 19.09.2013 р. N 590-VII) позивачі - за подання позовів про стягнення заробітної плати, поновлення на роботі та за іншими вимогами, що випливають із трудових правовідносин звільняються від сплати судового збору.

Що стосується відповідачів у даній категорії справ, то у разі задоволення позовних вимог у разі оскарження рішення суду, при поданні апеляційних та касаційних скарг сплачується судовий збір відповідно до частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір».

З метою формування єдиної та правильної судової практики застосування норм законодавства при вирішенні справ досліджуваної категорії, доцільним є проведення семінарів з цих питань, систематичне проведення аналізу судової статистики у даній категорії справ на рівні окружних судів (один раз на півріччя), апеляційного суду (один раз на рік) та Вищого адміністративного суду України, результати аналізу доводити до відома судів та проводити їх обговорення.

Голова Львівського апеляційного

адміністративного суду                                                              С.І.Богаченко